完善減稅降費政策應(yīng)如何發(fā)力
新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟帶來“停擺式”沖擊，盡管隨著疫情得到控制，我國各項宏觀經(jīng)濟指標向好趨勢明顯，但絕大多數(shù)微觀市場主體經(jīng)營困難，仍需要減稅降費政策為市場主體保駕護航，共克時艱。
剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要持續(xù)激發(fā)市場主體活力，完善減稅降費政策，強化普惠金融服務(wù)，更大力度推進改革創(chuàng)新，讓市場主體特別是中小微企業(yè)和個體工商戶增加活力。
從目前的宏觀稅負水平和財政風險來看，繼續(xù)實施大力度的普遍性降稅(費)的空間已經(jīng)較為有限。完善減稅降費政策，就要在保持宏觀稅負相對穩(wěn)定的前提下實行有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費)，即通過稅費制度(政策)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)我國稅制體系結(jié)構(gòu)、稅費收入結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)以及納稅人結(jié)構(gòu)向更加均衡的方向發(fā)展。
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構(gòu)建“雙主體”稅制模式
從收入功能看，我國稅收體系呈現(xiàn)出明顯的“一稅獨大、結(jié)構(gòu)失衡”特征，這種稅制結(jié)構(gòu)特征的弊端愈發(fā)明顯。
首先，增值稅長期處于“絕對優(yōu)勢”地位，受到過度關(guān)注。盡管經(jīng)過多輪減稅，2019年國內(nèi)增值稅收入占全部稅收收入的比重仍達到39.5%(占GDP的比重為6.3%)，收入占比超過位居第二位的企業(yè)所得稅16個百分點。目前增值稅已然成為各相關(guān)主體利益訴求的主要焦點和載體，各級政府收入仰仗于它，財稅部門管理重點聚焦于它，納稅人的納稅事務(wù)和稅費成本集中于它，任何一次政策調(diào)整都牽動各方神經(jīng)，引發(fā)激烈博弈，致使改革推進異常艱難，或使改革遲遲不能完全到位，或為平衡各方利益而在改革中增加了諸多“補丁性”政策，影響稅制的科學性與穩(wěn)定性，進而影響我國市場配置資源效率的發(fā)揮。
其次，個人所得稅長期處于“弱勢”地位。2019年個人所得稅收入占全部稅收收入的比重僅為6.6%，占GDP的比重僅為1.1%，而OECD國家個人所得稅收入占GDP比重通常都在6%以上，這不但使得我國稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能“缺位”，還一定程度上影響我國宏觀調(diào)控機制的自動穩(wěn)定性能力，不利于中等收入群體的形成和擴大，進而影響我國消費市場潛能的釋放。
為此，當前這種增值稅“一支獨大”的稅收體系格局迫切需要改變，未來中長期稅制改革應(yīng)以建立增值稅和個人所得稅的雙主體稅收體系結(jié)構(gòu)為目標，這既是深化我國宏觀調(diào)控制度體系改革的需要，也是推進我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，還是增強我國微觀主體活力、提升我國市場運行效率的需要，更是優(yōu)化宏觀、微觀收入分配結(jié)構(gòu)促進“雙循環(huán)”新格局形成的需要。
倡導(dǎo)納稅人間以不含稅價簽訂合同
增值稅是我國最大的稅種，覆蓋全部市場主體，且參與初次分配，
它直接關(guān)系到我國市場主體成本負擔、市場配置資源的決定性作用發(fā)揮程度以及社會制度性交易成本的高低。
從理論上分析，消費型增值稅的最大特點是“中性”，其具體含義是增值稅負擔不因生產(chǎn)環(huán)節(jié)多寡、分工粗細而增加，增值稅對納稅人的收入、成本以及利潤不產(chǎn)生影響，相應(yīng)納稅人在其中承擔著“代付”、“代收”以及“代繳”功能，即增值稅是“流經(jīng)、穿透”納稅人而最終至消費者。
按照上述理論的分析，納稅人不會關(guān)心、關(guān)注增值稅政策調(diào)整，不會對政策調(diào)整有“反應(yīng)”，但事實上我國增值稅政策調(diào)整或緣起于納稅人的訴求，部分改革或因納稅人反對而受阻。增值稅改革的“國情效應(yīng)”既與我國目前增值稅稅制不完善有關(guān)，更與我國納稅人間簽訂合同時價格標注的“國情特色”有關(guān)，即納稅人之間習慣于以包含增值稅的價格簽訂合同。這種方式帶來兩種效應(yīng)，一是納稅人(尤其是管理層)想當然地將合同價等同于其收入，認為繳納增值稅是將其經(jīng)營收入的一部分讓渡給政府，因此增值稅是其繳納，由其負擔，增值稅繳納越多，其利潤空間越小;二是因含稅價在合同中已經(jīng)相對固定，在增值稅稅率調(diào)整時，納稅人的銷項稅額和進項稅額隨之變動，客觀上對納稅人的營業(yè)收入(含稅合同價扣除銷項稅額)、成本(含稅合同價扣除進項稅)以及利潤形成了實質(zhì)性影響。甚至在極端情況下，增值稅改革(如稅率調(diào)整)還可能成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游價格調(diào)整的“借口”，使得諸如希望讓利于小微企業(yè)的增值稅減免政策在實際執(zhí)行中打了折扣。我國增值稅改革的推進速度也受其影響，比如稅率調(diào)整、稅收優(yōu)惠政策清理等，而增值稅制度完善又對提高市場在資源配置中的決定性作用的發(fā)揮有重要影響。
為此，應(yīng)積極倡導(dǎo)納稅人間以不含稅價簽訂合同，可以有效糾正各界對增值稅的認識誤區(qū)，消除改革阻力，有效緩解增值稅改革帶來的短期不利影響，為進一步加快增值稅改革、消除增值稅對資源配置效率影響的制度性障礙創(chuàng)造環(huán)境。當然，改革必然會涉及利益調(diào)整，增值稅改革會對市場價格以及供需關(guān)系產(chǎn)生短期影響，但以不含稅價簽訂合同可以從制度上、機制上保證增值稅改革對市場的不利影響最小化。
繼續(xù)推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革
2019年我國個人所得稅改革向“綜合稅制”邁出了關(guān)鍵性的一步，稅制改革帶來與其相匹配的征收管理方式的“顛覆性”轉(zhuǎn)變，這為未來稅制優(yōu)化奠定了征管基礎(chǔ)。
個人所得稅“主稅種”地位主要體現(xiàn)于構(gòu)建自動穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟調(diào)控制度體系、擴大中等收入群體、籌集財政收入以及調(diào)節(jié)個人收入分配四個方面。以此標準來看，目前個人所得稅制度尚不完善，稅制仍為“小綜合、大分類” 模式，未能完全體現(xiàn)量能納稅原則;扣除制度不完善，影響個人所得稅覆蓋面，進而影響其調(diào)節(jié)收入分配能力的發(fā)揮;資本性所得以及財產(chǎn)性所得的比例稅率無法體現(xiàn)個人所得稅的累進性特點;合伙企業(yè)比照個體工商戶的征稅辦法與合伙企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀遠不適應(yīng)，合伙企業(yè)的“穿透稅制”尚未真正建立，從而影響我國中小投資者的積極性以及資本市場的運行效率等。為此，我國未來個人所得稅改革應(yīng)在上述幾個方面有所突破。
盡快實施消費稅部分稅目征收環(huán)節(jié)后移和收入劃分改革
從收入規(guī)模上看,消費稅是我國第三大稅種，2019年國內(nèi)消費稅收入為1.25萬億元，占全部稅收收入的比重為8%，收入能力較強。十八屆三中全會明確提出“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”的改革要求。為此，應(yīng)盡快實施消費稅制度和收入劃分改革，充分發(fā)揮其籌集財政收入(尤其是地方財政收入的能力)的能力。
從消費稅的稅目來看，多數(shù)稅目具有“受益性”和“負外部性”特點，典型如煙酒。煙酒消費量大的地區(qū)，由煙酒消費導(dǎo)致的衛(wèi)生支出相對較高，汽車和成品油消費量大的地區(qū)，其交通治理成本則會更高，而將煙酒、汽車以及成品油消費收入下劃地方政府，可充分體現(xiàn)地方財政收入的“受益性”原則，提高地方財政收支的“匹配度”。
從消費稅收入結(jié)構(gòu)來看，卷煙消費稅收入占比在50%以上，再加上成品油和汽車消費稅，三稅目消費稅收入占比可達80%以上，同時我國卷煙消費稅負擔遠低于其他國家，仍有很大提高空間，所以未來消費稅后移征收環(huán)節(jié)和收入劃分改革的重點在卷煙、成品油和汽車三個稅目上。
目前，卷煙消費稅收入下劃地方的改革存有較大爭議，認為卷煙消費稅收入下劃地方不利于“控煙”，無法實現(xiàn)“寓禁于征”的目標。實際上，將批發(fā)環(huán)節(jié)而非生產(chǎn)環(huán)節(jié)卷煙消費稅收入下劃給地方“控煙”影響較小，因為各地區(qū)批發(fā)環(huán)節(jié)卷煙消費稅收入多寡僅取決于本地區(qū)煙民數(shù)量和卷煙價格，地方政府沒有能力對千千萬萬煙民的消費行為進行干預(yù)，反倒是因收入歸屬地方調(diào)動了地方加強征管的積極性，實現(xiàn)應(yīng)收盡收，在一定程度上有利于“控煙”。
(作者系中國財政科學研究院公共收入研究中心副主任、研究員)
