一家咨詢機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人在2020年的最后一個(gè)季度察覺了市場中的變化：一些地方政府從以前以專項(xiàng)債項(xiàng)目為主，轉(zhuǎn)為開始推動(dòng)大量的PPP項(xiàng)目和特許經(jīng)營項(xiàng)目，在這其中存量的項(xiàng)目占據(jù)了主導(dǎo)。

“現(xiàn)在一家政策性金融機(jī)構(gòu)在我做的業(yè)務(wù)地區(qū)里大力推動(dòng)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，地方政府也配合著力推。”上述咨詢機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴記者。

在2020年年中，該負(fù)責(zé)人曾經(jīng)做了一個(gè)判斷，PPP項(xiàng)目，特別是其中的TOT(移交——經(jīng)營——移交項(xiàng)目)遲早會(huì)復(fù)蘇。盡管在2019年下半年和2020年專項(xiàng)債項(xiàng)目出現(xiàn)大幅飆升，但對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目的要求會(huì)越來越嚴(yán)格，也會(huì)越來越難做。

從財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)來看，同比項(xiàng)目入庫還是在下降，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2020年10月報(bào)數(shù)據(jù)顯示，10月，新入庫項(xiàng)目106個(gè)、投資額1,090億元，環(huán)比增加49億元、上升4.7%，同比減少682億元、下降38.5%;今年以來，新入庫項(xiàng)目877個(gè)、投資額14,635億元，同比減少4,173億元、下降22.2%。

在武漢大學(xué)PPP研究中心主任劉窮志看來，PPP既是政府項(xiàng)目投入，更是市場化體制機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前，PPP發(fā)展受到了一些因素的影響，比如不少地方PPP項(xiàng)目占一般預(yù)算的比例已經(jīng)接近10%的天花板;此外PPP規(guī)范文件的缺席，特別是《PPP操作指南》(新版)和《PPP條例》，也影響了PPP的進(jìn)程。但作為市場化改革方向，PPP前進(jìn)步伐是任何力量也阻擋不了的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)咨詢了十多位PPP從業(yè)人士，獲得的回復(fù)顯示目前市場前景還不穩(wěn)定，一些地區(qū)在整個(gè)2020年下半年都沒怎么操作PPP項(xiàng)目，還有一些地方的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了做園區(qū)開發(fā)，但一些在中部和西南地區(qū)，PPP確實(shí)在復(fù)蘇。

存量項(xiàng)目

這一次，帶動(dòng)PPP再次啟動(dòng)的是存量項(xiàng)目。

上述咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人來說，2020年的PPP業(yè)務(wù)，相比2019年，有所下降，專項(xiàng)債項(xiàng)目變多。但在最后一個(gè)季度來看，PPP又抬頭了，同時(shí)，下半年的回款情況也較上半年改善，但總體回款率依然同比下降了20%。

該咨詢機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，其實(shí)地方政府在第四季度再啟動(dòng)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化已經(jīng)晚了。若在年中啟動(dòng)，很多項(xiàng)目可以在現(xiàn)在拿到資金，地方政府可以過年關(guān)?，F(xiàn)在才開始操作，一時(shí)半會(huì)拿不到資金，給錢也要到明年了。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，在操作PPP和特許經(jīng)營存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化之時(shí)，通過特許經(jīng)營可以覆蓋收益的直接做特許經(jīng)營存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，不能覆蓋收益，可以由政府做TOT的可行性缺口補(bǔ)助。還有一些PPP項(xiàng)目違約管理現(xiàn)在也變多了，主要是在換屆后，地方新的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)原有項(xiàng)目的不合規(guī)處進(jìn)行調(diào)整，做一些合規(guī)性實(shí)施。

但是，上述咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目操作過程中也發(fā)現(xiàn)，地方政府現(xiàn)在謀劃項(xiàng)目更加慎重了，各個(gè)地區(qū)都在把在庫的PPP項(xiàng)目，特別是入庫之后，沒有實(shí)施的僵尸項(xiàng)目，清退出來，留出財(cái)承空間。

政策的窗口期為目前PPP項(xiàng)目的復(fù)蘇提供了空間：在目前的政策環(huán)境中，本級(jí)國有企業(yè)還可以作為社會(huì)資本參與政府的PPP項(xiàng)目，但按照已征集意見的PPP操作指南，這一條通路有可能將被堵上。

上述咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在做業(yè)務(wù)的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在有一家政策性金融機(jī)構(gòu)正在大力推動(dòng)本級(jí)國企參與PPP業(yè)務(wù)。

“現(xiàn)在地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政有壓力。PPP操作指南一直沒有出臺(tái)，在此情況下，還可以讓本級(jí)的國有企業(yè)做社會(huì)資本方。但按照之前征集意見的PPP操作指南，本級(jí)政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì)資本參與PPP業(yè)務(wù)，這意味著，如按照這一征集意見稿，地方融資平臺(tái)和許多國企參與本地PPP項(xiàng)目的路徑會(huì)被堵住，”該咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示。

專項(xiàng)債退坡?

在PPP項(xiàng)目復(fù)蘇之時(shí)，專項(xiàng)債卻在高速推進(jìn)之中顯現(xiàn)了一些問題。

劉窮志告訴記者，專項(xiàng)債項(xiàng)目是2020年應(yīng)對(duì)新冠疫情、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的最主要的快捷財(cái)政手段，但其成本收益自平穩(wěn)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)下行過程中難以實(shí)現(xiàn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯，甚至累積系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，2021年難以類似2020年盛行。2020年P(guān)PP項(xiàng)目不少轉(zhuǎn)向?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目，但2021年有可能反轉(zhuǎn)。一是財(cái)政資金有限，必須借助社會(huì)力量。二是相較于PPP項(xiàng)目，專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更大。

在2020年年中，審計(jì)部門公布了一些地區(qū)的專項(xiàng)債問題。

審計(jì)署今年6月公布的報(bào)告顯示，在審計(jì)18省份及所轄36個(gè)市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等原因，有503.67億元新增專項(xiàng)債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。

廣東審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，全省共有313個(gè)2019年新增地方政府債券項(xiàng)目因項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集不銜接等原因，債券資金未形成實(shí)際支出，涉及金額169億元，占2019年全省新增地方政府債券的7.8%。

四川在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，275.58億元新增債券資金由于項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分或停止實(shí)施等原因未使用，其中141.82億元閑置超過1年。廣西審計(jì)發(fā)現(xiàn)，1市3縣以及8家單位9.07億元債券資金閑置超過一年;2市4縣以及2家單位部分專項(xiàng)債券資金當(dāng)年使用率不到20%。

除資金閑置外，有的地方還自行改變專項(xiàng)債資金用途，或用于日常支出。

比如，四川審計(jì)發(fā)現(xiàn)，13個(gè)市縣自行調(diào)整債券資金4.48億元用途(項(xiàng)目)，未履行報(bào)批(備案)手續(xù)。海南審計(jì)發(fā)現(xiàn)，3個(gè)市縣未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整債券項(xiàng)目或資金用途6.12億元。廣東審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有10個(gè)市因前期準(zhǔn)備工作不充分、項(xiàng)目進(jìn)度慢等原因調(diào)整債券資金用于其他項(xiàng)目，未按規(guī)定程序報(bào)批，涉及金額51.62億元。云南有13個(gè)縣違規(guī)將17.87億元用于償還企事業(yè)單位到期融資貸款、化解政府債務(wù)及支付其他項(xiàng)目工程款。

上述負(fù)責(zé)人所在的業(yè)務(wù)區(qū)域2020年對(duì)專項(xiàng)債有審計(jì)，但是結(jié)果一直沒公布，“怕被打板子”。

財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心副主任薛虓乾12月8日在主題為“錨定高質(zhì)量、服務(wù)雙循環(huán)——新格局下政府債可持續(xù)發(fā)展研討”會(huì)議上表示，在宏觀經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，法定債務(wù)，特別是專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。

薛虓乾表示，從近年督察審計(jì)核查中可以發(fā)現(xiàn)，部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、配置效率低下、使用效率不高等問題。“這既浪費(fèi)了專項(xiàng)債券資源，也削弱了其逆周期調(diào)節(jié)作用，更增加了融資成本負(fù)擔(dān)，因此亟需加快建立債券項(xiàng)目資金績效管理機(jī)制”。

前述咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的判斷是2021年專項(xiàng)債和PPP將會(huì)并舉，既要做專項(xiàng)債也要做PPP，但是專項(xiàng)債肯定不會(huì)向2019年的下半年和2020年那樣狂飆。

關(guān)鍵詞： 專項(xiàng)債 存量項(xiàng)目 PPP